来源：江必新、梁凤云，《行政诉讼法理论与实务》（第三版）

《行政处罚法》第23条规定：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”目前，大多数的行政法律规范中，一般在实施行政处罚时同时要求责令当事人改正违法行为。在制定《行政处罚法》时，对于责令改正的性质主要有两种观点：

第一种观点认为，责令改正是一种行政处罚。理由是：其一，行政处罚的强度和功能存在不同。有的行政处罚具有较强的惩罚性质，行政机关要对当事人科以额外的义务。也就是说，除了迫使其承担一定的弥补性的违法后果之外，还要对其给予人身自由或者财产权益方面的剥夺或者限制。有的行政处罚则具有较强的补偿性质，也就是行政处罚并未科以当事人一定的义务，而是促使其在能够履行义务时继续履行原来应当履行的义务或者通过其他方式达到与履行义务相同的状态。其二，有的行政法律规范中明确规定了责令政正的行政处罚，特别是在一些涉及资源管理和民事权益保护方面的法律中更为常见。例如，《森林法》 第34、37 条的规定、《水法》第45 条至第47 条、《产品质量法》第37 条至第41条等。因此，责令改正是一种行政处罚。在行政处罚法的试拟稿中，也曾经将“责令改正〞 作为行政处罚的一个种类加以规定。

第二种观点认为，责令改正不是一种行政处罚。理由是，其一，行政处罚的最重要的特征是其惩罚性，而非补偿性，对于补偿可以通过民事途径加以解决。责令改正没有体现出行政处罚的惩罚性，本质上不过是行政机关对违法行为同时构成民事侵权行为时，依法作出的行政裁决或者行政强制。其二，在相当多的情况下，责令政正的行为具有教育性。也就是责令改正是要求行政相对人有错必纠。任何违法行为不管是否需要处罚，首先都要求改正违法行为。其三，责令改正还具有救济性的特征，是一种救济性处罚。教济性处罚是指恢复被侵害的权利秩序或为使侵害不再维续，而对违法者采取的处罚。

立法机关在讨论时，认为对于任何一种违法行为都应当予以改正。因此责令改正不应当是一种独立的处罚。责令改正是一种包容性极强的概念，除了责令行政相对人承担民事责任外，有关责令行政相对人作为或者不作为都可以归入到责令改正当中去。《行政处罚法》第23 条规定的 “责令改正” 虽然没有规定在该法第8条中，但是按照该条第（七）项的规定，其他单行法律、行政法规将其作为行政处罚规定的，就应当视为行政处罚。目前，有相当多行政法律法规中，对责令改正作了规定，是否意味着“责令改正”可以作为一种单独的行政处罚行为而存在。

我们认为，应当根据以下几种情况加以判断：(1）如果行政法律法规仅仅规定了责令改正，应当视为单独的行政处罚。(2）如果行政法律法规规定在作出行政处罚时，“应当” 责令改正的，则应将责令改正视为附属于行政处罚的从行政行为，不是独立的行政处罚。例如，《行政许可法》第66条规定，被许可人未依法履行开发利用自然资源义务或者未依法履行利用公共资源义务的，行政机关应当责令限期改正；被许可人在规定期限内不改正的，行政机关应当依照有关法律、行政法规的规定予以处理。(3）如果行政法律法规规定在作出行政处罚时，“可以”责令改正的，行政机关应当按照《行政处罚法》第23条的规定责令改正。行政机关实质上并无是否责令改正的裁量权，此时责令改正亦为行政处罚的先行行为或者后续行为，不具有独立的行政处罚的地位。

附：《******公报》2006年第8期--邵某某诉黄浦区安监局安全生产行政处罚决定案

裁判摘要：《中华人民共和国安全生产法》第 81条第2款所称“前款违法行为”，是指该条第1款“生产经营单位的主要负责人未履行本法规定的安全生产管理职责”的行为。这种违法行为无论是否被安全生产监管部门发现并责令限期改正，只要导致发生了生产安全事故，安全生产监管部门都有权依照《中华人民共和国安全生产法》第81 条第2款规定，直接对生产经营单位的主要负责人给予行政处罚，不必先责令限期改正后再实施行政处罚。

原告：邵某某。

被告：上海市黄浦区安全生产监督管理局

法定代表人：郑福民，该局局长。

原告邵某某不服被告上海市黄浦区安全生产监督管理局(以下简称黄浦区安监局)对其作出的安全生产行政处罚决定，向上海市黄浦区人民法院提起行政诉讼。

原告邵某某诉称：2005年11月7日，被告黄浦区安监局作出第2120050024号行政处罚决定，以原告是上海麦克西饼有限公司(以下简称麦克公司)一次工伤事故的主要责任人为由，根据《中华人民共和国安全生产法》(以下简称《安全生产法》)的相关规定，决定罚款2万元。麦克公司有安全生产制度，相关生产设备也经过质量检验。作为麦克公司的主要负责人，原告只负责经营，生产安全另有他人负责。再有，按照法律规定，只有发生重伤事故才追究主要责任人的法律责任，而是否为重伤事故，应当根据《人体重伤鉴定标准》进行认定。被告按照《上海市劳动局关于贯彻＜企业职工伤亡事故报告和处理规定＞的意见》(以下简称市劳动局意见)，把不属于重伤的此次工伤事故认定为重伤事故，并对不是主要责任人的原告进行处罚。该行政处罚决定认定事实不清、适用法律不当，请求判令撤销被告的这一具体行政行为。

经质证、认证，上海市黄浦区人民法院查明：原告邵某某是麦克公司的经理。

2005年8月10日上午，麦克公司员工姜继忠在操作粉糠机时，右手被卷入粉糠机内，经诊断：姜继忠的右手尺、桡骨骨折，右手第2、4掌骨粉碎性骨折。事故发生后，麦克公司及其上级部门黄浦粮油公司组成调查小组，对事故进行了调查，制作了调查笔录，并于2005年9月20日作出《姜继忠重伤事故调查报告》。报告说，姜继忠是同年7月6日到面包糠车间从事烘箱和包装工作。8月10日，因该车间一职工缺勤，姜继忠被安排暂时顶替操作粉糠机。姜继忠上机操作时，右手被卷入滚筒内造成事故。报告认定的事故原因有：粉糠机结构不合安全要求，开关设置不合理，留有安全隐患；麦克公司安全管理制度留有漏洞，盲目安排新手上重点岗位操作；重点岗位无安全操作规程，等等。报告认为，麦克公司主要负责人邵某某对此次事故应负主要责任。10月17日，邵某某在其撰写的《关于发生姜继忠工伤事故的思想认识》中也承认，事故发生的主要原因是麦克公司安全管理工作松懈，安全生产责任制不完善，安全生产规章制度和安全生产操作规程不健全，作为公司主要负责人，其负有不可推卸的责任。被告黄浦区安监局接到麦克公司的事故报告后，向调查小组调取了相关材料，派员到现场进行了调查，拍摄了现场照片，并于2005年10月8日对该起事故立案处理。经审查，黄浦区安监局于10月26日向邵某某发出《行政处罚事先告知书》，告知拟对邵某某进行行政处罚的内容和依据，并告知其在7日内有陈述和申辩的权利。因邵某某未在期限内提出陈述和申辩，黄浦区安监局于11月7日作出第2120050024号行政处罚决定，认定该起事故为重伤事故，邵某某违反了《安全生产法》第十七条第(一)、(二)、(四)项的规定，依照《安全生产法》第八十一条第二款规定，决定对邵某某处以罚款2万元。邵某某不服该处罚决定，提起本案行政诉讼。

诉讼中，双方当事人对安全生产事故造成姜继忠右手尺、桡骨骨折、右手第2、4掌骨粉碎性骨折这一事实无异议。争议焦点在于：1．姜继忠所受伤害是否属于《安全生产违法行为行政处罚办法》第三十六条第二款第(一)项所指的重伤?2．邵某某是否为麦克公司此次工伤事故的主要负责人?能否成为行政处罚的对象?

上海市黄浦区人民法院认为：

一、《安全生产违法行为行政处罚办法》第三十六条第二款第(一)项规定，生产经营单位主要负责人有未建立、健全本单位安全生产责任制，未组织制定本单位安全生产规章制度和操作规程，未督促、检查本单位安全生产工作，及时消除生产安全事故隐患等违法行为，导致发生重伤事故的，对主要负责人处二万元以上五万元以下罚款。

原告邵某某认为，被告黄浦区安监局按照市劳动局意见第五条，将此次工伤事故认定为重伤事故，不符合劳动部办公厅在《企业职工伤亡事故报告统计问题解答》中对重伤问题的界定。市劳动局意见的效力层次较低，且执法部门是劳动行政管理部门。黄浦区安监局应当按照《人体重伤鉴定标准》，或者参照上海市黄浦区劳动能力鉴定委员会的《鉴定结论书》，认定姜继忠的伤情是否属于重伤，不应适用市劳动局意见；即使适用这个意见，也应当适用该意见中对四肢伤害部分的认定标准，认定姜继忠的伤势为非重伤，不应适用骨折部分的标准认定为重伤。

原告邵某某在诉讼中提交的劳动部办公厅《企业职工伤亡事故报告统计问题解答》，其内容仅是对重伤作原则性界定，并没有提出重伤认定的具体标准，对本案要解决的伤情认定问题没有实际意义。《人体重伤鉴定标准》第九十五条规定：“本标准仅适用于《中华人民共和国刑法》规定的重伤的法医学鉴定。”本案是对安全生产事故中的伤情进行鉴定，与《人体重伤鉴定标准》分属不同范畴。上海市黄浦区劳动能力鉴定委员会的《鉴定结论书》，只是从劳动能力方面鉴定姜继忠的致残程度，也与本案需要的伤情认定不属同一法律关系。市劳动局意见是为落实***制定的《企业职工伤亡事故报告和处理规定》，根据劳动部对该规定所作的解释提出的，具有上位法依据，是合法有效的规范性文件。该意见第五条规定：“除头颅骨、胸骨、脊椎骨、股骨、骨盆骨折外，人体的其余部位骨头(其中手指骨、脚趾骨除外)同时造成两根(块)骨折的，属严重骨折，均作重伤事故统计、报告和处理。”根据这一规定，姜继忠的伤情无疑应当被认定为重伤。该意见作出时，上海市安全生产监管部门还由劳动行政管理部门主管，尚未独立建制执法。自安全生产监管部门从劳动行政管理部门分离出来独立建制后，劳动行政管理部门的原工伤事故处理职权，已经依法由安全生产监管部门行使。据此，被告黄浦区安监局按照市劳动局意见第五条规定，认定本起事故为重伤事故，符合国家机关职能依法调整的实际。姜继忠的伤情虽然发生在四肢上，但不是四肢软组织损伤，而是骨折。在市劳动局意见对骨折认定标准有专门规定的情况下，对发生在四肢上的骨折，不应适用该意见中关于“四肢伤害”的认定标准。邵某某关于姜继忠所受伤害不属于重伤的上述理由，均不能成立。

二、《企业职工伤亡事故报告和处理规定》第九条规定：“轻伤、重伤事故，由企业负责人或其指定人员组织生产、技术、安全等有关人员以及工会成员参加的事故调查组，进行调查。”第十二条规定：“事故调查组的职责：(一)查明事故发生原因、过程和人员伤亡、经济损失情况；(二)确定事故责任者；(三)提出事故处理意见和防范措施的建议；(四)写出事故调查报告。”第十四条规定：“事故调查组在查明事故情况以后，如果对事故的分析和事故责任者的处理不能取得一致意见，劳动部门有权提出结论性意见；如果仍有不同意见，应当报上级劳动部门商有关部门处理；仍不能达成一致意见的，报同级人民政府裁决。但不得超过事故处理工作的时限。”此次工伤事故发生后，在麦克公司及其上级公司组成的事故调查小组所作的《姜继忠重伤事故调查报告》中，不但肯定了姜继忠所受伤情为重伤，而且还指出，麦克公司存在安全生产管理缺陷，安全管理工作松懈，安全生产责任制不完善，安全生产制度和安全生产操作规程不健全，粉糠机操作这一重点岗位缺少安全规程，姜继忠在操作粉糠机之前未经岗位培训等问题。该调查报告认为，事故的发生与管理者安全意识淡薄，工作责任心不强有着必然联系，因此确定原告邵某某对此次事故负主要责任。邵某某在其撰写的《关于发生姜继忠工伤事故的思想认识》中，也认同调查报告对事故主要原因的分析，承认其作为公司主要负责人，负有不可推卸的责任。被告黄浦区安监局审查上述材料后，根据这些材料，认定邵某某在事故发生前未依法履行安全生产监督管理职责，依法应承担责任，并无不当。邵某某称前述思想认识材料是在受误导的情形下所写，内容不实，作为麦克公司的主要负责人，其只负责经营，生产安全另有他人负责，不应将其作为被处罚人。对这些诉讼主张，邵某某均未提供相应证据，故难以支持。在诉讼中，邵某某虽然提供了制订日期为2002年5月的麦克公司安全制度及有关生产设备的质检报告，用以证明麦克公司在事故发生前有安全制度，粉糠机作为设备的一部分，产品质检合格。即使这两份证据确实存在于事故发生前，但由于邵某某无正当理由不向事故调查组和黄浦区安监局提供，依法应自行承担由此引起的不利法律后果。至于邵某某提供的麦克公司粉糠机操作规程、治安安全管理制度等证据，均于事故发生后制作，只能证明麦克公司在事故发生后完善了安全生产制度，不能证明邵某某在事故发生前已经履行了安全生产监督管理职责。故邵某某认为其已履行安全生产管理职责的理由不能成立，不予支持。

《安全生产法》第八十一条第二款规定：“生产经营单位的主要负责人有前款违法行为，导致发生生产安全事故，构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，给予撤职处分或者处二万元以上二十万元以下的罚款。”而第一款的规定是：“生产经营单位的主要负责人未履行本法规定的安全生产管理职责的，责令限期改正；逾期未改正的，责令生产经营单位停产停业整顿。”显然，第二款所说的“违法行为”，是指第一款中“未履行本法规定的安全生产管理职责”行为。按照第一款规定，对“未履行本法规定的安全生产管理职责”的违法行为，安全生产监管部门发现后，应当责令生产经营单位的主要负责人限期改正，对逾期未改正的，责令停产停业整顿。然而在安全生产监管部门发现前，或者在安全生产监管部门发现并责令改正后，“未履行本法规定的安全生产管理职责”的违法行为导致发生生产安全事故的，则与第一款无关，是第二款规定所指的情形，应当按照第二款规定处理。安全生产监管部门的职责，只是对辖区内各生产经营单位的安全生产工作进行监督管理，以落实《安全生产法》的规定。《安全生产法》颁布施行后，每一个生产经营单位都有自觉遵守执行的义务，并非只有在安全生产监管部门的监督管理下，生产经营单位才有执行《安全生产法》的义务；安全生产监管部门的监督管理不及时或者不到位，也不能因此免除生产经营单位的这种义务。邵某某认为，对其“未履行本法规定的安全生产管理职责”的违法行为，黄浦区安监局只有先行责令限期改正后才能再对其实施处罚，是对《安全生产法》第八十一条的误解。

综上，依照《安全生产法》第九条第一款、《安全生产违法行为行政处罚办法》第三十四条第一款规定，被告黄浦区安监局对黄浦区内的安全生产工作实施监督管理，对辖区内的安全生产违法行为有实施行政处罚的法定职权。黄浦区安监局在接到事故报告后，派员进行了事故现场调查；在查明麦克公司责任人员的违法行为后，填写了《立案审批表》立案审查；在作出行政处罚前，向原告邵某某送达了《行政处罚事先告知书》，告知邵某某可以在7日内陈述和申辩；在陈述和申辩期限届满后，作出《行政处罚决定书》，并给邵某某送达。黄浦区安监局的执法经过，符合《安全生产违法行为行政处罚办法》第十三条、第十四条、第二十一条、第二十二条、第二十四条规定的程序。黄浦区安监局对邵某某作出的行政处罚决定，有利于从根本上促进企业落实安全生产岗位责任，健全安全生产制度，防止和减少安全生产事故，保护劳动者合法权益，执法目的是正当的，且罚款数额符合法律规定的处罚幅度。邵某某提供黄浦粮油公司报告和姜继忠的信函，以姜继忠伤情恢复良好等为由，请求免予对麦克公司和邵某某本人的处罚。这些材料所提出的理由，不符合法律规定免予行政处罚的条件。至于邵某某提出其经济困难，无履行处罚能力的诉讼意见，则非本案对被诉行政处罚行为合法性审查的范围，不能作为黄浦区安监局行政处罚行为违法的理由，故不能支持。据此，上海市黄浦区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(一)项之规定，于2006年4月10日判决：维持被告黄浦区安监局于2005年11月7日对原告邵某某所作的第2120050024号行政处罚决定。